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构建科学精准的动态返贫监测机制 保障脱贫攻坚助力乡村振兴

一、背景综述

实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会的重大历史任务。2018年9月,国务院印发《国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,标志着乡村振兴战略全面实施。打赢精准脱贫攻坚战可使全面建成小康社会得到人民认可,经得起历史检验,也是实施乡村振兴战略的重要组成内容。实施乡村振兴与脱贫攻坚工作在时间上有重合性。构建动态返贫监测机制进行返贫治理是巩固脱贫攻坚成果的应有之义,也关系到乡村振兴战略的顺利推进。

今年4月,国务院扶贫开发领导小组印发《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》,提出对建档立卡已脱贫但不稳定户、收入略高于建档立卡贫困户的边缘户进行防止返贫监测,具体监测范围为人均可支配收入低于国家扶贫标准1.5倍左右的家庭,以及因病、因残、因灾、因新冠肺炎疫情影响等引发,刚性支出明显超过上年度收入和收入大幅缩减的家庭。脱贫人口返贫是脱贫不稳定的重要表现,是对脱贫成果的反噬,也将对乡村振兴产生重要影响。

二、返贫成因分析

脱贫户返贫主要源于疾病、灾害、教育、老龄和懒惰等问题,这些问题导致脱贫户支出增加或者收入减少,因而重新陷入贫困的境况。

(一)因病返贫

农村贫困人口由于长期营养不良、卫生条件差、健康意识不足等因素导致身体健康状况较差, 容易感染疾病尤其是发生大病。近年来,我国返贫比例逐年上升,返贫比例的上升虽然有贫困人口数目减少的原因,但医疗费用支出仍然是农村贫困家庭难以承受的沉重负担。据统计,我国有40%以上居民的贫穷是疾病带来的。绝大多数农村贫困家庭的收入无法承担重大疾病或者慢性疾病所带来的巨额医疗费用。因此,这些家庭即便脱贫了也极易重返贫困境地。国家农村贫困监测数据显示,近六成的贫困人口都因经济困难无法支付昂贵的医药费而不能及时就医,导致小病变大病、大病医不起,疾病带来的收入减少和高额费用支出造成贫困程度进一步加深。

(二)因灾返贫

我国广大贫困地区多为偏远山区或自然条件恶劣地区,自然灾害频发。贫困人口本身人均收入低且不稳定,增收难度大。地震、山洪、大旱等自然灾害毁坏性强,尤其对农业生产影响广泛。一旦发生, 会使农村贫困人口收入锐减,支出急速增加,导致返贫率剧增。比如,在我国西部省份的一些自然条件恶劣的深度贫困地区,几乎每年都会引发一至两次的返贫高峰,甚至多次返贫。大多数研究也表明,农村贫困人口的返贫率和自然灾害发生率呈正相关关系。

(三)因学返贫

目前,很多贫困农村家庭已经深刻认识到文化教育的重要性,迫切希望通过提高子女的教育水平改变自身贫困的命运,阻断贫困的代际相传。因此,在子女的人力资本投入上毫不吝啬,甚至不惜举债供孩子读书,短时间内使原本贫困的家庭更加贫穷,特别是开放二胎之后,子女教育支出比以前显著增加。当前的教育体系中,除义务教育阶段个人承担的教育费用较低外,一旦步入高中或者大学阶段,教育费用支出明显增多。教育成本增加容易导致贫困家庭再次返贫。

(四)因老返贫

现在农村普遍存在的一种现象即人口老龄化。年轻人为了改变命运,大多到城市打工、做生意, 居住在农村的多为留守老人和儿童。农村老人在尚有劳动能力的时候,通过自身的劳动或者政府帮扶,收入尚能高于贫困标准线,但生活水平仍处于较低状态。一旦丧失劳动力,就迅速落入返贫的境地。而且目前我国农村养老保险意识不强,保障水平还不够高,很难满足农村多种情况的家庭的需要,很多农村老人的生活无法完全得到保障。随着农村人口老龄化的加深, 越来越多的农村老人步入返贫的队伍。

(五)因懒返贫

部分贫困户受制于自身的认知能力,不能主动融入现代社会,其落后的理念和价值观使得目前精准扶贫的成果难以巩固。这类人中有的好吃懒做,部分贫困户甚至有酗酒的习惯,用酒精麻痹自己,不愿务农也不愿外出务工,有的认为作为贫困户能免费得到国家政策的帮助支持,脱贫动力不足。建档立卡贫困户中因懒致贫的比例较高,他们更依赖于政府的帮扶,缺乏自我脱贫的主动性和内在动力,甚至以作为贫困户不劳而获为荣,导致出现一再主动返贫现象。

三、对策与建议

乡村振兴背景下的返贫治理以实现稳定脱贫和逐步富裕为目标,强调防止返贫与治理返贫并重,一个科学精准的返贫监测机制已成为脱贫攻坚的重要组成部分,它关系到脱贫攻坚成果的巩固提升,也关系到乡村振兴战略的顺利推进。结合一些地方有效的经验做法提出以下对策建议:

(一)划定预警,体现返贫监测机制的前瞻性。

我们可以根据脱贫户现有产业、就业、家庭收支和致贫主因等情况以及向结对帮扶干部日常帮扶了解情况,划定红、黄、绿三级预警级别:一是对脱贫后综合情况有所下滑即家庭人均可支配收入仅为国家扶贫标准1.5倍(含1.5倍)以内或“两不愁三保障”任意项不达标,存在一级返贫风险的,划定为红色预警。二是对脱贫后达到“两不愁三保障”,但家庭人均可支配收入为大于国家扶贫标准1.5倍且小于1.8倍(不含 1.5倍,含1.8倍)以内,需观察是否存在返贫风险的,划定为黄色预警。三是对脱贫后生活质量上升即达到“两不愁三保障”,且人均可支配收入超过国家扶贫标准2倍(不含2倍)以上,不存在返贫风险的,进行绿色标识。三个不同程度的预警划定,有助于构建科学精准的返贫监测机制,更好地对脱贫户实施差异化管理。

(二)严格审核,体现返贫监测机制的精准性。

为了对返贫实施精准化干预,返贫预警级别评定工作要严格落实“三步走”。一是村级初核公示。制定科学合理的脱贫户脱贫质量预警监测报表,由村两委干部、镇(街)驻村工作组会同帮扶挂点单位进村入户进行核査,并如实填写报表。二是镇(街)审定公告。对上户初核情况存在疑问的,镇(街)党(工)委、政府(办事处)要即时启动复核程序。镇(街)要召开党政联席会或其他形式会议对预警级别进行审定,由镇(街)党(工)委书记签字上报,并在镇(街)信息公开栏和各村务公开栏同时公示公告。三是县级审批备案。预警监测报告表 在镇(街)审定公告后,由镇(街)党(工)委、政府(办事处)汇总统一上报县(区)级脱贫攻坚工作领导小组备案。并在县、镇、村三级同步建立脱贫质量预警监测工作台账,由县(区)级扶贫部门确定监测对象,录入全国扶贫开发信息系统。

(三)主动帮扶,体现返贫监测机制的实效性。

对于经确定的监测对象,对应预警级别采取“帮、扶、引"三类救助。一级红色返贫风险户,以"”为主。继续享受贫困户所有帮扶政策,但其优先级要低于未脱贫贫困户,高于黄色标识户。高度关注因祸、因病、因灾等特殊原因导致出现大额支出的贫困家庭,主动协调民政、人社、卫健等部门,最大限度地开展“点对点”精准帮扶。对无劳动能力的监测对象,进一步强化低保、医疗、养老保险和特困人员救助供养等综合性社会保障措施,确保应保尽保。二级黄色返贫风险户,以“扶”为主。继续享受贫困户所有帮扶政策,其优先级低于上述红色返贫风险户,高于绿色返贫风险户。重点在产业项目、金融扶贫予以帮扶,加强生产经营技能和劳动技能培训,提供扶贫小额信贷支持,动员龙头企业、专业合作社、村中创业致富带头人等带动其发展生产,确保其家庭至少有一到二项增收渠道,稳定增加家庭收入。最后,对于无返贫风险绿色户,以“引”为主。继续享受贫困户所有帮扶政策,但其优先级低于二级黄色预警户,重点在扶志、扶智方面加强教育引导,加强技能、创业培训,实现稳定就业,在持续“输”的同时着力提高“造”功能。

(四)适时调整,体现返贫监测机制的动态性。

加强监测防返贫实现贫困群众稳定脱贫,高质量打赢脱贫攻坚战,还需建立动态的返贫监测机制,一是建立干部职工联系群众包保制度,每月至少对建档立卡户、边缘户入户走访不少于1次,摸清家庭收支、有无就医、就学、产业发展重大变故等情况;二是以村(社区)、小组为单位,党总支部牵头,每月召开1次村“两委会”集中研判脱贫户、边缘户情况;三是镇职能部门每月召开1次联席办公会,实行每月一汇总、每月一研判,并与上一年度家庭收入进行对比及时发现存在问题,动态监测返贫风险,及时研判收入问题,化解返贫风险。四是镇扶贫开发领导小组每季度召开1次驻村工作队员联席会议,及时掌握贫困户、边缘户的生产生活情况;五是严格落实层层汇报制度,凡进入返贫风险户的,1个工作日内,由村(社区)上报到镇扶贫办。镇扶贫办对实际上报的情况进行核实,1个工作日内完成。镇扶贫办确认核实村级上报情况无误后,2个工作日内,上报市扶贫办。针对风险原因制定处置方案,处置方案实施1个月后,发挥作用比较明显的,由村党总支部牵头,召开“两委会”对返贫风险解除实施研判,研判结果公示3天,返贫风险解除,并报镇扶贫办备案,由镇扶贫办负责统筹,对该户继续监测2个月,每月向市扶贫办书面报告一次监测情况,2个月监测无异常后,取消监测,按正常户对待。

构建动态返贫监测机制,采取科学、合理的返贫治理办法,可以激发返贫人口内生动力和培育发展能力,促进脱贫质量提升和返贫人口稳定脱贫,保障脱贫攻坚助力乡村振兴。